Seminar:
Verfassungsverständnis und
Verfassungsgerichtbarkeit im
internationalen Vergleich

Israel

Leitung: Prof. Dr. Gerhard Robbers,
Universität Trier, WS 1996/97

von Yoram Moyal

3. Verfassungsrechtliche Entwicklung nach der Staatsgründung

a) Law and Administration Ordinance
b) Erster Verfassungsentwurf
c) Transition Act
d) Harari Resolution
e) Die Grundgesetze
f) Israel als jüdischer und demokratischer Staat

 

Einer der ersten Rechtsakte nach der Staatsgründung war die Verabschiedung des Law and Administration Ordinance, welcher zum einem den Übergang der Kompetenzen der Mandatsherrschaft auf israelische Institutionen regelte und zum anderen in Art. 11 die Kontinuität der vor der Staatsgründung bestehenden Rechtsordnung garantierte. Dies hatte zur Folge, daß die Erlasse der Mandatsherrschaft, insbesondere der oben erwähnte Art. 46 des ‘Palestine Order in Council’, ihre Wirksamkeit behielten. Die Prinzipien des Common Law und der Equity Lehren blieben somit dem israelischen Rechtssystem erhalten. Und weiterhin war es für israelische Richter möglich, Lücken durch im Ausland entwickelte common-law Rechtsgrundsätze auszufüllen. Wobei diese Rechtsgrundsätze nicht verbindlicherweise in Großbritannien hergeleitete Prinzipien sein mußten. Dies hatte in den folgenden Jahren zur Folge, daß Grundsatzentscheidungen des Supreme Court der Vereinigten Staaten, als auch des britischen House of Lords in der Rechtsentwicklung des neuen Staates Bedeutung erhielten.

Basic Klaw: Human Dignity and Liberty (1992), http://www.israel-mfa.gov.il/gov /laws/dignity.htm

Kol Ha’am v. Minister of Interior (1953) 7 P.D. 871 (884); Englisch: 1 SJ 90 S. 105

Shetreet, S.; Developments in constitutional law, selected topics, S. 412

Entscheidung des Conseli Constitutionnel vom 16. Juli 1972, in: Favoreu/Phillip; Les Grandes Décisions du Conseil Constitutionnel, Nr. 19

Klein C., État et Religion en Israël, S. 13

1980 emanzipierte sich das israelische Recht endgültig von ausländischen Rechtsquellen. Das Gesetz über die Grundlagen des Rechts bestimmte, daß Lücken im Recht fortan nur noch gemäß den Werten der ‘jüdischen Überlieferungen’ gefüllt werden sollen. Der Rückgriff auf die moralischen Werte des jüdischen Rechtsdenkens hat in der praktischen Anwendung wenig Bedeutung erfahren, wo doch schon seit längerer Zeit auf den Import ausländischer Rechtsprinzipien verzichtet wurde, da die eigenen israelischen Rechtsquellen zu dem Zweck genügten.

Nach der Staatsgründung übernahm zunächst der Provisorische Regierungsausschuß die Staatsgeschäfte und setzte einen Ausschuß zur Ausarbeitung einer Verfassung ein. Die Erörterungen über einen vorgelegten Verfassungsentwurfs blieben allerdings ohne Ergebnis. Bezeichnenderweise gelang es bereits in diesem frühen Stadium nicht, die erst noch zu etablierende Verfassungsgebende Versammlung auf die Verabschiedung einer Verfassung und nachfolgende Selbstauflösung zu verpflichten

Die am 25. Januar 1949 gewählte Verfassungsgebende Versammlung verabschiedete bereits zwei Tage nach ihrem Zusammentritt den Transition Act (Übergangsgesetz) das stellenweise als small constitution bezeichnet wurde. Der Transition Act legte fest, daß die Verfassungsgebende Versammlung in eine gesetzgebende Versammlung umgeformt werden sollte, diese den Namen Erste Knesset tragen und die legislative Körperschaft des Staates Israel werden sollte. Ferner regelte er gesetzgebungstechnische Angelegenheiten, die später im ‘Grundgesetz über die Knesset übernommen wurden. Obschon dieses Übergangsgesetz eine enorme Wirkung auf die weitere verfassungsrechtliche Entwicklung hatte, kann sie aufgrund ihrer nur rudimentären Regelungen über Staatsorganisation günstigstenfalls als Verfassungsskelett bezeichnet werden.

Bin-Nun, A., Einführung in das Recht des Staates Israel, S. 7f
ausführlich dazu: Gorney, U., American Precedent in the Supreme Court of Israel, S. 129ff
Friedmann, D., The Effect of Foreign Law on the Law of Israel, S. 54ff
Schachar, Y., History and Souces of Israeli Law, S. 6f
Likhovski E., Israel’s Parliament, 1971, S. 16f
Attorney General v. Montana (1962) 16 P.D. 430, 440 und bei Peaslee J,. Constitutions of Nations, Vol. II 269
Knesset=Versammlung
BasicLaw:The Knesset: http://www.israel-mfa.gov.il/gov/laws/knesslaw.htm

Die Wirkung der Umformung der Verfassungsgebenden Versammlung in die Erste Knesset war umstritten. Besonders fraglich war der Punkt, ob die durch die Unabhängigkeitserklärung gewährte Kompetenz der Verfassungsgebenden Versammlung, ein Verfassungsdokument zu verabschieden, mit der Umformung in die Erste Knesset erloschen ist. Es ist offensichtlich, daß die Gewährung von verfassungsrechtlichen Vollmachten an die Legislative problematisch ist. Anstelle einer primären konstituierenden Körperschaft, welche die staatlichen Machtträger mit ihren Funktionen beauftragt und ihnen die entsprechenden Kompetenzen verleiht, würde hier die Legislative diese Vollmachten erteilen, und die verfassungsmäßigen Kompetenzen, aus der sie schließlich ihre eine gesetzgeberische Zuständigkeit ableitet, selbst schaffen. Die Klärung dieser Frage wurde schließlich durch die praktische Anwendung verfassungsgebender Befugnisse, der Verabschiedung der ersten ‘Grundgesetze’, durch die dritte Knesset zugunsten einer legislativen und konstituierenden Kompetenz aufgelöst..

Zwischen Mai 1949 und Juni 1950 verlagerte sich die Diskussion über die Art und Weise des zu verabschiedenden Verfassungsdokuments in die Frage, ob überhaupt eine formelle geschlossene Verfassungsurkunde verabschiedet werden sollte. Diese Debatte mündete in der Kundgabe des Komprißvorschlags des Abgeordneten Y. Harari am 13. Juni 1950. Gemäß dieser ‘Chapter by Chapter’ Resolution sollte die entstehende Verfassung aus einzelnen Abschnitten bestehen, von denen jeder für sich allein ein selbständiges Grundgesetz bilden würde. Diese Abschnitte würden sich dann in ihrer Gesamtheit zu einer Verfassung des Staates zusammenschließen.

Es gab mehrere Gründe für diesen Umschwung in der Rechtsentwicklung des Staates Israel.

Als wohl wichtigstes Argument ist das schon in der Verfassung erwähnte Prinzip des ‘gathering of the exiles’ anzusehen. Der größte Teil der politischen Klasse, darunter Ben Gurion selbst, waren der Ansicht, daß es dem kleinen Teil der zu diesem Zeitpunkt in Israel lebenden jüdischen Bevölkerung nicht zustände, ihre Rechtsvorstellungen in ein verbindliches Verfassungsdokument zu pressen, wenn doch der größte Teil der zukünftigen Einwohner noch nicht im Land eingetroffen ist (1948 umfaßte die Bevölkerung 600.000, 1950 überstieg die Zahl bereits 1.370.000 Einwohner).

Dreier H., 40 Jahre Israel - Staat ohne Verfassung ?, S. 1290 m.w.N.

Maoz, A., The Institutional Organization of the Israeli Legal System, S. 12

Likhovski E., Israel’s Parliament, 1971, S. 18

Ebenfalls zu erwähnen ist, daß viele Rechtsgelehrte und in juristischen Dingen bewanderte Persönlichkeiten, die Vorzüge des britischen Systems zu schätzen gelernt hatten. Sie argumentierten, daß ein demokratischer Staat, wie gerade das Beispiel Vereinigtes Königreich zeigt, ohne weiteres ohne Verfassungsurkunde bestehen könne und ein solch höherrangiges Recht gegen das Prinzip der Parlamentssouveränität verstoßen würde. Eine Verfassung mit Geltungsvorrang würde unausweichlich zum Nachrang des Gesetzgebers führen. Daß ein Staat auch ohne formal geschlossene Verfassung existieren könne, überzeugte vor allen Dingen die politische Klasse, da sich im Laufe der Zeit gezeigt hatte, daß das Regieren leichter ist, ohne die Zwänge, Limitierungen und Beschränkungen einer formalen Verfassung beachten zu müssen.

Eine weitere Meinung argumentierte, daß das klassische kontinental-europäische Verfassungsmodell nicht auf den Staat Israel passen würde. Das Staatsgebiet ist bis heute noch nicht exakt festgelegt worden und die Einheitlichkeit des Staatsvolks ist nach dem Selbstverständnis des Staates als Heimstätte für das in der ganzen Welt verstreute jüdische Volk zu dienen, mehr als zweifelhaft.

Ein weiterer Grund für den Verzicht einer Verfassung war der zu erwartende Widerstand der religiösen Kräfte sowie Sicherheitsbelange.

Der in einer formal geschlossenen Verfassung sicherlich beinhaltete Menschenrechtskatalog hätte notwendigerweise eine Entscheidung über den Status von Religion und Staat beinhalten müssen. Wie auch immer diese Entscheidung aussehen würde, hätte es entweder den Widerstand der weltlichen oder der religiösen Kräfte hervorgerufen und unter Umständen den Staat in zwei Lager gespalten, und dies zu einem Zeitpunkt, als Israel noch um sein physisches Überleben kämpfen mußte.

Der Faktor der israelischen Sicherheit ließ erstaunlicherweise überwiegend israelische Menschenrechtler für eine Verschiebung der Verabschiedung eines Verfassungsdokuments eintreten. Dies mit der berechtigten Befürchtung, daß angesichts der andauernden Sicherheitskrise eine Verfassung, die weitreichende Freiheiten enthalten würde gleichzeitig diese Freiheiten zugunsten der inneren Sicherheit einschränken würde. Vor allen Dingen befürchteten sie, daß die Exekutivorgane und die militärischen Institutionen mit weitreichenden Notstandskompetenzen ausgestattet werden würden. Um dies zu vermeiden, sollte eine solche Verfassung erst verabschiedet werden, wenn die Probleme der Sicherheit gelöst sind.

Shapira A., The Genesis and Impact of Rights Protection under Israel’s Basic Law’s, S. 13

Dreier H., 40 Jahre Israel - Staat ohne Verfassung ?, S. 1291

Shapira A., The Genesis and Impact of Rights Protection under Israel’s Basic Law’s, S. 13

Dreier H., 40 Jahre Israel - Staat ohne Verfassung ?, S. 1292

Es werden sowohl Angehörige der Religion, als auch Angehörige infolge von Geburt zum "jüdischen Volk" gezählt. Gemäß dem Law of Return von 1952 http://www.israel-mfa.gov.il/gov/laws/return.htm

Die Bezeichnung ‘Grundgesetz’ für die gemäß der ‘Harari-Resolution’ verabschiedeten Basic Laws, die Bestandteile einer zukünftigen Verfassung sein sollen, kann im Deutschen mißverständlich wirken. Im Gegensatz zum deutschen Grundgesetz steht ihnen im Rechtssystem des Staates Israels trotz ihrer Funktion kein höherer Rang zu als den einfachen Gesetzen, sondern folgen den gängigen Prinzipen lex posterior derogat priori und generalia specialibus non derogat. Dies ist vor allen Dingen mit der Tatsache zu erklären, daß die Knesset verfassungsgebende Versammlung und Legislative in sich vereint und somit jeder Akt gleichwertig ist.

Bisher wurden elf dieser Grundgesetze in größeren Abständen von der Knesset verabschiedet. Die älteren neun Grundgesetze decken den formellen Teil einer Verfassung im Großen und Ganzen ab. Namentlich sind dies die Grundgesetze über die Knesset (1958), die Bodengüter im Staatsbesitz (1960), den Staatspräsidenten (1964), die Regierung (1968, ungeformt 1992), den Staatshaushalt (1975), die Armee (1976), Jerusalem als Hauptstadt Israels (1980), das Gerichtswesen (1984) und den Staatskontrolleur (1988).

Diese Grundgesetze besitzen bis auf einige wenige Ausnahmen keine Vorschriften zum Schutz vor einfacher Abänderung. Eine dieser wenigen Bestimmungen findet sich in den Art. 4, 44 und 45 des Grundgesetzes über die Knesset. Diese schreiben zur Änderung der dort beschriebenen Bestimmungen über das Wahlverfahren zum israelischen Parlament eine qualifizierte Mehrheit vor. Die Nichtbeachtung dieser Vorschrift führte 1969 zum ersten Mal zur Aufhebung eines Knessetgesetzes durch den Obersten Gerichtshof, und dies einzig auf der Grundlage, daß diese formelle Bestimmung nicht beachtet wurde.

1992 regelte die Knesset erstmals den Schutz von Grundrechten in zweien dieser Grundgesetze. Es handelt sich um das Grundgesetz über die Berufsfreiheit (1992, umgeformt 1994) und über die Würde und Freiheit des Menschen (1992). Desweiteren verabschiedete sie eine grundlegende Reform des Grundgesetzes über die Regierung (1992).

Sasson, D., The Israel Legal System, S. 78

Shetreet, S.; Developments in constitutional law, selected topics, S. 472 m.w.N.

Klein, C., Droit Israélien, S. 40

alle israelischen Grundgesetze unter: http://www.israel-mfa.gov.il/gov/laws/basic.htm

Bergmann v. The Minster of Finance (1969), 23 PD (Piskei Din) (I) 693; siehe auch Likhovski E., Israel’s Parliament, 1971, S. 19ff

Diese neuen Grundgesetze führten zu einer ‘Minirevolution’ im Verfassungsrecht Israels. Zu den neuen Entwicklungen gehören unter anderem die Einführung der Unabhängigkeitserklärung als verfassungsrechtlich relevanter Text, das Festschreiben des Staates als jüdisch und demokratisch, die Einführung eines (zwar unvollständigen) Grundrechtskatalogs und schließlich die Einführung eines generellen Vorrangs mancher Grundgesetze vor einfachen Gesetzen.

Der Vorrang dieser Grundgesetze vor einfachen Gesetzen ist unterschiedlich geregelt. Die Bestimmungen über die Regierung und die Berufsfreiheit beinhalten einen umfassenden Schutz vor willkürlicher Änderung. So können sie, im Gegensatz zum normalen Gesetzgebungsverfahren, nur durch ein mit absoluter Mehrheit verabschiedetes Grundgesetz verändert werden. Darüber hinaus ist jede frühere und zukünftige gesetzliche Bestimmung an dem Grundgesetz über die Bewegungsfreiheit zu messen.

Das Grundgesetz über die Würde und Freiheit des Menschen bestimmt dies allerdings nur für alle zukünftigen Gesetze. Dieses Manko ergibt sich, wie die Einwendungen zu einer generellen Einführung eines Grundrechtskatalogs selbst, aus Bedenken der religiösen Parteien und der Sicherheitsorgane. Diese befürchteten zu Recht, daß die bisherigen Bestimmungen zur Durchsetzung religiöser Normen sowie ein Großteil der noch aus der Britischen Mandatszeit stammenden Notstandsgesetze den Erfordernissen des Grundgesetzes über die Würde und Freiheit des Menschen nicht standhalten würden.

Ein schon seit 1975 im Raum stehendes Grundgesetz über die Gesetzgebung würde das Verfassungsrecht des Staates Israel noch grundlegender verändern. Mit seiner Einführung würden unter anderem Grundgesetze nur noch mit einer Zweidrittel-Mehrheit verabschiedet oder geändert werden können, und es würde ein Verfassungsgericht geschaffen werden, welches die Befugnis hätte, Gesetze der Knesset für nichtig zu erklären. Allerdings ist in vorhersehbarer Zeit nicht damit zu rechnen, daß dieses Grundgesetz unterzeichnet wird.

Kretzmer, D., The new Basic Laws on Human Rights: A Mini-Revolution in Israeli Constitutional Law ?, S. 238ff

Maoz, A., The Institutional Organization of the Israeli Legal System, S. 16

Barak, A., La Révolution cosntitutionnelle: La protection des droits fondamentaux, S. 30f

Maoz, A., System of Government in Israel, S, 16f

Allerdings argumentierte der Oberste Gerichtshof in einer neueren Entscheidung, daß alle Grundgesetze als Bestandteile einer zukünftigen Verfassung ‘Verfassungsrang’ besäßen und somit insgesamt höheren Rang als die einfachen Gesetze. Die Folgen dieser Entscheidung für die älteren Grundgesetze ist bisher noch nicht abzusehen.

Im Vergleich zu anderen modernen demokratischen Systemen ist in Israel der grundlegende Unterschied auszumachen, daß es sich nicht nur als demokratische definiert, sondern darüber hinaus als ‘Staat des jüdischen Volkes’ bzw. als ‘jüdischen Staat’.

Der Begriff ‘Staat des jüdischen Volkes’ läßt fragen, ob der Staat Israel denn nicht der Staat seiner nicht-jüdischen Bürger ist (die immerhin 18% der Bevölkerung ausmachen), und ob jüdische (biblische) Prinzipien neben demokratischen Grundsätzen bestehen können. Die Ansichten hierüber gehen von minimalistischen Ansichten, die den jüdischen Staat nur auf die Einwanderungsgesetze beziehen wollen, bis hinzu der Meinung, die die religiösen jüdischen Gebote als Grundlage für das israelische Rechtswesen sehen will. Das 1988 ergänzte Grundgesetz über die Knesset gab dem Obersten Gerichtshof einigen Anlaß, die Bedeutung des ‘jüdischen Charakters’ im Staat Israel zu definieren.

So bestimmt das Grundgesetz über die Knesset in Art. 7A, daß eine Partei nicht zu den Allgemeinen Wahlen zugelassen wird, wenn sie die Existenz des Staates Israel als Staat des jüdischen Volkes oder ihre demokratische Natur negiert oder zu Rassissmus aufstachelt.

In einer 1988 ergangenen Entscheidung stellte der Oberste Gerichtshof fest, daß die in Art. 7A nebenher genannten Prinzipien Israels als demokratischem Staat und Staat des jüdischen Volkes miteinander eng verbunden sind und keinen Widerspruch in sich darstellen: "The existence of the State of Israel as the State of the Jewish people does not negate its democratic character, just as the Frenchness of France not negate its democratic character." Mit dieser Entscheidung wurde auch der Unterschied zwischen den Bezeichnungen ‘jüdischer Staat’ und ‘Staat des jüdischen Volkes’ aufgehoben, so daß nunmehr gilt, daß der Begriff ‘jüdisch’ interpretiert werden soll als die Grundwerte des Judaismus, die ohne weiteres mit demokratischen Grundsätzen vereinbar sind.

Shapira, A., The Genesis and Impact of Rights Protection under Israel’s Basic Law’s, S. 16

so in unter anderm in der Unabhängigkeitserklärung und Art. 7A des Grundgesetzes über die Knesset

so unter anderm in den neuen Gesetzen über die Bürgerrechte

Neiman v. Central Elections Committee, 42 (iv) P.D. 177 (1988)

Kretzmer, D., Constitutional Law, S45

Kretzmer, D., Les Droits de l’Homme en Israël, S. 44f

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